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上海市行政规范性文件制定技术规范 来源: 协调处 2018-11-19

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上海市行政规范性文件制定技术规范

第一章 总 则

第一条(目的和依据)

为促进行政规范性文件制定的科学化和规范化,确保行政规范性文件制定质量,根据中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》,《上海市行政规范性文件制定和备案规定》和市委办公厅、市政府办公厅印发的《深入贯彻中央八项规定精神的实施办法》等,制定本技术规范。

第二条(定义)

本规范所称的行政规范性文件制定技术,是指在行政规范性文件(以下简称“规范性文件”)制定过程中文件名称、体例、结构、内容等方面需要遵循的逻辑顺序、内容表达、结构分布和语言运用方法。

第三条(适用范围)

本市规范性文件的起草、公布、延续、修改、废止等,适用本技术规范。

第四条(基本要求)

严格控制规范性文件的数量,法律、法规、规章、国家或者本市政策已经作出明确规定的,一律不再制发文件。

严格控制规范性文件的规格,由部门发文或者部门联合发文能够解决的,不再由市政府(含市政府办公厅)印发或者转发文件,减少配套类、分工类文件数量。

严格控制规范性文件的篇幅,弘扬“短实新”的优良文风,文件要突出政治性、思想性、针对性和可操作性,做到简明实用。

制定规范性文件,应当做到符合法律、法规、规章,逻辑结构严密,语言文字规范,表述简洁准确,标点符号正确。

第五条(智慧化管理)

本市推进规范性文件的智慧化管理,建立全市统一标准、统一格式、统一流程的规范性文件数据库及管理平台,实现“一库查询”,通过技术手段,提高规范性文件质量。

第二章 标题和文种

第六条(文件标题)

规范性文件的标题,一般由发文机关、事由和文种组成,能够集中体现规范性文件的实质内容,反映适用范围和基本体例。

第七条(文件文号)

规范性文件的文号,一般由制定机关代字、年份、发文顺序号组成。联合行文时,使用主办机关的文号。

制定机关应当明确专门机构,对规范性文件进行统一编号。当年度所有规范性文件的发文顺序号,应当按照签发时间,统一顺序编制。

第八条(文件文种及名称)

规范性文件的标题使用“决定”“通知”“意见”“公告”和“通告”等文种的,应当符合《党政机关公文处理工作条例》中的公文种类要求。

规范性文件的标题使用“规定”“规则”“办法”“细则”和“实施办法/实施细则”等名称的,应当符合以下要求:

(一)“规定”适用于对某一方面行政工作作比较全面、系统的规范,一般既有实体内容,又有程序内容。

(二)“规则”适用于对某一项行政工作履行过程中需要遵守的具体规范,以程序性内容为主,也可包含实体性内容。

(三)“办法”适用于对某一项行政工作作具体的规范,规定的事项更为细致。

(四)“细则”适用于对某一法律、法规、规章和上位阶规范性文件中的有关内容作可操作的细化,或者进行具体的解释和补充。

(五)“实施办法/实施细则”适用于为贯彻执行某一具体法律、法规、规章和上位阶规范性文件,结合本地区实际情况,对上位规定中部分需要细化、深化、量化的内容作出具体规定。

规范性文件使用“暂行”或者“试行”的,应当在标题中列明。

第三章 结构设置规范

第九条(文件结构)

规范性文件可以采取段落式或者条文式表述,按照逻辑关系顺序排列,密切相关的内容配置在一条或者一段中。

第十条(结构表述)

对适用“决定”“通知”“通告”“意见”等文种的规范性文件,可以采用段落式,以段为基础单位,每段一般只规定一项内容,结构层次一般采用中文数字、括号中文数字、阿拉伯数字和括号阿拉伯数字依次表述。

对适用“规定”“规则”“办法”“实施办法/实施细则”等其他名称的规范性文件,可以采用条文式,结构层次一般采用章、节、条、款、项、目方式表述。

第十一条(章的设置)

规范性文件一般不设章,内容复杂有划分层次的必要时,可以设章。

章最基本的结构一般为总则、分则和附则,各章之间应当有一定的逻辑关系。

第十二条(章的表述)

每章必须有自己的名称,章名应当概括反映本章的内容或者范围,一般概括为一项内容,至多用一个“与”或者“和”连接两项相关内容。

各章之间应当以序数形式连贯排列,另起一行居中,即“第一章”“第二章”等。

第十三条(节的设置)

节只能在规范性文件设有章的情形下存在,但并非所有的章都必须设节。章的条文较多且有若干相对独立的内容时,可以设节。

第十四条(节的表述)

每节必须有自己的名称,表述要求与章名相同。

每章中的节都重新按照独立的序数排列,另起一行居中,即“第一节”“第二节”等。

第十五条(条的设置)

条是构成规范性文件整体的基础单位,一个条文一般规定一项内容,同一项内容一般规定在同一个条文中。

第十六条(条的表述)

条的内容应当具有相对的独立性和完整性,上下条文之间应当有一定的逻辑关系。条文的长短应适当,条中可以设款、项或者目。

条以序数形式分段表述,依次排列,即“第一条”“第二条”等。

每条可以根据需要设置条文标题,以括号形式列于法条序数后,反映该条的主旨和内容。

第十七条(款的设置)

款隶属于条。一条内容包含两层以上互相关联的意思,且不宜再划分为两条时,应当分款。

条文中设置的款,应当根据条文的内容和层次决定,一般不超过四款。

第十八条(款的表述)

款以自然段的形式出现,不采用序数编码等方式。

一款内一般规定条中的一层意思,同一层意思的内容一般规定在同一款中,分款的方法主要有下列三种:

(一)并列分款法,即各款之间在内容上是并列的关系。

(二)递补分款法,即以次款补充前款,各款之间在内容上递补。

(三)混合分款法,即各款之间有的是并列关系,有的是递补关系,可以根据需要,依次适用。

第十九条(项的设置)

条或者款的内容需要细化或列举时,可以设项。

第二十条(项的表述)

项以序数形式分段表述,序数用中文数字加括号,即“(一)”“(二)”等。

项的内容不具有相对的独立性和完整性,必须与列项的叙事内容相联系,分项的方法主要有下列三种:

(一)择一分项法,即所列举的若干项中,只要具备其中之一项的条件,就能满足该条或该款的适用条件。

(二)全备分项法,即所列举的若干项中,各项条件或情况必须全部具备,才能满足该条或该款的适用条件。

(三)并列分项法,即分项所列事项之间是并行列举的关系,其性质既不是择一,也不是全备。

第二十一条(目的设置)

目是次于项并且隶属于项的结构单位,在项的内容层次复杂,不分目确实难以表述清楚时,方能使用。
第二十二条(目的表述)

目以序数形式分段表述,并用阿拉伯数字加下脚点表示,即“1.”“2.”等。

第四章 通用条文表述规范

第二十三条(条文内容)

规范性文件的内容一般包括制定目的和依据、基本原则、适用范围、基本概念、行政职责分工、权利和义务、施行日期等。部署某领域重要工作的文件稿一般不超过6000字,部署专项工作或者具体任务的文件稿一般不超过4000字。

规范性文件不能减损行政相对人的权利或者增加其义务,但可以根据法律、法规、规章的规定,作出细化规定。

除细化上位阶法律规范的法律责任条款外,规范性文件一般不规定法律责任内容。

第二十四条(目的和依据表述)

规范性文件的制定目的是制度设定的目标,制定依据是制度施行的准绳,一般表述为:“为了XX(制定目的),依据XX(制定依据),结合XX(管辖范围)实际,制定本XX(文件体例)。”

制定依据的表述一般使用全称,表述的方法主要有以下三种:

(一)对上位阶法律规范全部内容作出具体规定的,依据以书名号援引上位阶法律规范的全称。

(二)对上位阶法律规范部分内容作出具体规定的,应当在上位阶法律规范名称之后,标明“的有关规定”。

(三)对上位阶法律规范某一条规定进行细化的,可以在依据中写明上位阶法律规范的条款序号。

第二十五条(基本原则表述)

规范性文件的基本原则是指制定和实施规范性文件所遵循的指导思想和准则,对整部规范性文件的理解、适用起到指导作用,一般仅在确有必要强调制定依据或者被工作实践所公认时设置。

规范性文件的基本原则应当简洁、准确,具有高度的概括性和含义的确定性。

第二十六条(适用范围表述)

规范性文件的适用范围是指该规范性文件适用的地域、行为和对象,一般仅在适用范围大于或者小于名称、定义所具有的含义,需要排除或者扩大适用对象等情形时设置。

适用范围条款,表述的方法有以下四种:

(一)单一表述法,即针对特定行政区域/对象/行为予以适用,可以表述为“本XX(文件体例)适用于XX(区域/对象/行为)”。

(二)组合表述法,即同时具备特定行政区域、对象、行为,方可适用,可以表述为“本XX(文件体例)适用于XX(地域)从事XX(行为)的XX(对象)。”

(三)排除表述法,规范性文件适用范围有排除部分时,可以用“但书”形式,可以表述为“但……除外”或者“……另有规定的,从其规定”。

(四)参照表述法,对介于适用与排除适用之间的,可以用“参照”形式,表述为“XX(地域/行为/对象)可以参照本XX(文件体例)的规定执行。”

第二十七条(基本概念表述)

对规范性文件中基本概念的定义,一般表述为:“本XX(文件体例)所称XX(基本概念或者专用名词、专业术语),是指XX(定义)。”

贯穿文件始终的基本概念,可以放在制定目的和依据之后;涉及部分条款的专用名词或者专业术语定义,则放在文件的附则或者末尾部分。

第二十八条(行政职责分工表述)

行政主管部门一般采取虚写的方式,不出现部门的具体名称,表述的方法有以下三种:

(一)由一个部门作为某一方面行政事务的管理主体,可以表述为“市(区)XX部门是本市(区)XX的行政主管部门”或者“市(区)XX部门负责全市(区)的XX工作。”

(二)两个以上部门分别负责实施,可以表述为:“市(区)XX部门、XX部门是本市(区)XX工作的行政主管部门,分别在规定的职责范围内(能够表明具体范围时则直接写明)负责本XX的组织实施。”

(三)由一个部门负责组织实施,其他部门协调实施。在按照上述方式对主管部门进行表述后,对协同管理部门应当另设一款,可以表述为:“XX、XX等部门按照各自的职责,协同做好XX工作。”

第二十九条(权利义务要求)

对法律、法规、规章赋予行政相对人的权利,不得限制;对行政相对人依照法律、法规、规章应当承担的义务,不得加重。

第三十条(权利义务表述)

规范性文件规定权利和义务时,应当有上位法依据,权利和义务主体必须明确,一个条款通常对应一项权利或者义务,表述的方法有以下四种:

(一)禁止性规范,即规定行为主体不得作出某种行为的规范。常用语有:“禁止……”“不得……”“不应当……”等。

(二)义务性规范,即行为主体按照固定的条件必须为某种行为的规范。常用语有:“应当……”“必须……”“有义务……”“有责任……”“履行……职责”“行使……职权”等。

(三)授权性规范,即允许或授予行为主体作出某种行为的规范。常用语有:“可以……”“有权……”“享有……权利”“不受……干涉”“不受……侵犯”等。

(四)倡导性规范,即提倡行为主体为某种行为的规范。常用语有:“鼓励……”“保障……”“提倡……”“支持……”等。

第三十一条(法律责任要求)

法律、法规、规章对违法行为已经规定法律责任的,规范性文件不应当照搬重复,但可以作出细化规定。

法律责任应当与具体的行为规范相对应,应当明确责任主体、执法主体、法律责任的种类,提倡采用“所违反的条款—行为描述—法律责任”相对应的模式。

第三十二条(法律责任表述)

规范性文件中的法律责任,按照其性质一般分为以下三种:

(一)行政责任,规范性文件无权创设行政责任,通常直接引用法律、法规或规章的名称及具体罚则条文,或者简述为“依法追究相关人员的行政责任”。对于有关工作人员给予行政处分时,可以简述为“对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分”。

(二)刑事责任,规范性文件不得规定刑事责任,但需要提示行政主管部门及时将构成犯罪的案件移送司法机关时,简述为“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

(三)民事责任,规范性文件不能设定民事责任,但涉及一方民事主体侵犯另一方民事主体合法权益的,可以表述民事责任,简述为“双方可协商处理或者依法提起诉讼或仲裁”。

第三十三条(救济权利条款表述)

救济条款应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》的规定表述。

第三十四条(施行日期表述)

规范性文件应当明确规定开始施行的具体日期,一般自公布之日起30日以后施行,可以表述为:“本XX(文件名称)自XXXX年XX月XX日起施行,有效期至XXXX年XX月XX日止。”

对于有效期已过、已经失效的规范性文件,不得在新制定的文件中规定旧文件同时废止的表述,防止已失效文件的有效期被不当延长。

第三十五条(溯及既往条款表述)

规范性文件原则上不溯及既往,但为了更好地保护自然人、法人和非法人组织的权利和利益而作的特别规定除外,可以表述为:“本XX(文件名称)自XXXX年XX月XX日起施行。XXXX年XX月XX日至XXXX年XX月XX日期间,符合本办法规定的,参照本办法执行。”

第三十六条(过渡性条款表述)

规范性文件设定的行为规范的施行,将影响或者改变原合法行为或者合法权利时,应当设置保留或者保护原有行为或权利的过渡性安排条款。该条款可以单独设置,也可以在施行日期后一并表述。

第三十七条(制定实施细则表述)

规范性文件应当对需要予以规范的事项直接作出具体、明确的规定,确有需要有关行政机关制定实施规范性文件的配套性制度的,可以在相关条文中专门规定,表述为“本XX(文件名称)的实施细则由XX部门负责制定。”

第五章 常用词语表述规范

第三十八条(词句要求)

规范性文件中的用词应当准确、严谨、简洁、平实,提倡使用规范的“法言法语”,避免出现生僻的语词、华丽的辞藻以及不必要的重复等问题。

规范性文件中的句式应当完整,符合语法规范,鼓励使用陈述句、祈使句,避免使用长句、倒装句等。

第三十九条(主体词语表述)

规范性文件在表述主体时,普遍主体一般用“自然人、法人和非法人组织”,“机关”一般包括人民代表大会及其常务委员会、人民政府、人民法院、人民检察院,“部门”一般包括人民政府所属的委、办、局,“机构”一般包括部门所属的组织。

第四十条(拟定词语表述)

规范性文件在表述创制、拟定时,通常会使用“制定”或“制订”。其中,“制定”用于作出最后决定,常与政策、法令、方针、路线等搭配,“制订”用于从无到有的创制、草拟而后的订立,常与计划、方案等搭配。

第四十一条(决定词语表述)

规范性文件在表述决定时,通常会使用“作出”或“做出”。“作出”的行为对象应当对应抽象的动作,如“作出解释”“作出贡献”等。“做出”,一般对应具体的动作,如“做出一道难题”等。

第四十二条(上位依据词语表述)

规范性文件在表述上位依据时,通常会使用“依照”,“按照”或“参照”。其中,“依照”用于以法律、法规、规章作为依据的,“按照”用于对约定、章程、规定、份额、比例等的表述,“参照”用于没有直接纳入法律调整范围,但是又属于该范围逻辑内涵自然延伸的事项。

第四十三条(禁止词语表述)

规范性文件在表述禁止性规范时,通常会使用“不得”或“禁止”。其中,“不得”用于有主语或者有明确的被规范对象的情形,“禁止”用于无主语的祈使句中。避免使用“不准”“不应”“不能”等不尽规范的表述。

第四十四条(权利和义务词语表述)

规范性文件在表述权利时,通常会使用“有权”或“可以”。其中,“有权”用于赋予主体某项权利,“可以”则在规范具体行为时使用。

规范性文件在表述义务时,通常会使用“应当”或“必须”。其中,规定“义务”时,多使用“应当”;规定某项在任何情况下都要履行的义务,且设定明确的法律责任的,可以使用“必须”。

第四十五条(主动公开词语表述)

规范性文件在负责人签署公布时,提倡使用“公布”,减少使用“发布”或“公告”。“公布”用于公布法律、法规、规章、规范性文件、标准等;“发布”用于公开发出新闻、信息、命令、指示等;“公告”用于向公众发出告知事项。

第四十六条(数字使用)

规范性文件中表示年、月、日,用阿拉伯数字表述;书写年份应当用四位数字。

规范性文件中数词和量词的使用,应当符合法定标准和习惯用法,标准、叙述方式前后应当统一。

第四十七条(标点符号使用)

规范性文件中标点符号的使用,应当符合《标点符号用法》(GB/T15834-2011)的规定,不使用问号、感叹号,除引用方针、原则等文字用引号外,一般不使用引号。

规范性文件中引用上位法名称时,统一使用全称并使用书名号,但注明简称的除外。书名号之间不再使用其它符号。

规范性文件中出现分项表述的,除最后一项末尾用句号外,其他项的末尾用分号;分项中间使用了分号或者句号的,项尾统一使用句号。

除题注、条文标题、需要注明简称、补充表述以及项的序号外,规范性文件中一般不使用括号。

第六章 公开、延续、修改与废止

第四十八条(文件公开)

规范性文件签署公布后,制定机关应当及时将规范性文件录入全市统一的规范性文件数据库,并在同级人民政府门户网站向社会公开。

第四十九条(文件延续)

规范性文件经评估,拟不作修改并继续实施的,其起草部门或者实施机关应当在该文件有效期届满的1个月前向制定机关提出,由制定机关延续有效期后重新签署公布,并向社会公开。

制定机关可以采取通知或者决定(以下简称“通知”)的方式对外公布延续结果,具体格式如下:

(一)文件名称通常表述为“关于延续XX(文件名称)有效期的通知”;

(二)决定内容包括延续规范性文件的理由、原制定机关、文件名称、文号和延续期限等,表述为:“XXXX年XX月XX日XX(原制定机关)制定的XX(原文件名称及发文文号)经评估需继续实施,有效期延续至XXXX年XX月XX日。”

第五十条(文件修改)

规范性文件经评估,需要对部分内容进行修改的,应当采取废旧立新模式,由制定机关按照文件制定的相关程序,重新制定后公布。

修改后的规范性文件需要重新规定施行日期,废止表述应当紧接在施行日期表述之后,可以表述为:“本XX(文件名称)自XXXX年XX月XX日起施行,有效期至XXXX年XX月XX日止。XX(原文件名称及发文文号)同时废止。”

第五十一条(文件废止或宣布失效)

规范性文件同上位阶法律规范和文件不一致、明显不适应现实需要的,应当废止或者宣布失效(以下简称“废止”),由制定机关结合规范性文件即时清理制度,通过专门的废止通知或者决定(以下简称“通知”)形式签署公布,具体格式如下:

(一)文件名称通常表述为“关于废止XX(文件名称)的通知”;

(二)正文内容包括废止的规范性文件、理由、时间等内容,可以表述为:“为/根据XX(废止规范性文件的理由),XX(制定机关)决定,废止XX(文件名称)/XX、XX(文件名称)等XX(文件数量)件文件。”

(三)结尾部分要交代废止文件的生效日期,可以表述为“本通知自XXXX年XX月XX日起施行。”

第七章 附则

第五十二条(施行日期)

本技术规范自2018年6月1日起施行。