不能读取工具条配置

开户注册送28元体验金

行政规范性文件制定技术研究 来源: 法制办 2017-10-21

《政府法制研究》2017年第8期(总第300期)

行政规范性文件制定技术研究

● 规范性文件在结构规范上具有“短、平、快”的特点,其优势是可以因地制宜,填补上位法的罅隙。但是,从规范性文件的结构规范上看,文件制定不设条款,容易出现表述不严谨、不规范、不科学的情况,通俗地讲,就是不符合“法言法语”的要求,严重的还会产生歧义,从而影响到规范性文件本身的公信力。

● 规范性文件的条文主要由制定目的和依据、基本原则、适用范围、基本概念(定义)、行政职责分工、权利和义务、施行日期等内容组成。规范性文件不能设定行政相对人的权利和义务,除细化上位法的法律责任条款外,一般不规定法律责任内容。

● 规范性文件作为一种准立法文件,应当采用现代汉语词汇,并符合国家通用语言文字规范和立法语言要求。它与文学中的语言文字不同,不能用形容的、夸张的手法和带有感情色彩的方式;它与学术研究中的语言文字也不同,不能用讨论、商榷、争论式的语气;它与报告、纪要、宣传提纲之类的语言文字也有所区别。

《政府法制研究》

2017年第8期(总第300期)

编委会主任:刘 平

编委会副主任:王天品

编委:陈素萍 陈书笋 史莉莉 王松林 赵如松 刘 莹

地址:普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编:200021

电话:(021)63840988×1923

传真:(021)63869128

印刷:上海华教印务有限公司

印刷日期:2017年10月10日

行政规范性文件制定技术研究

课题组组长:钱焰青

课题组成员:江子浩 熊慧华 王 峰 傅震宇 童德灵 张 馨

执笔人:童德灵 傅震宇

行政规范性文件(以下简称规范性文件),是行政机关贯彻执行法律、法规、规章,履行政府职能的重要方式,是政府依法行政的重要载体,如何提高规范性文件的制定水平已成为当前法治政府建设的一项重要任务。然而,目前无论是国家层面、还是地方层面,对于规范性文件制定技术的分析研究和建章立制并不完善,滞后于文件制定工作的实际需要。就本市而言,政府规章《上海市行政规范性文件制定和备案规定》(以下简称46号令)虽然对于规范性文件制定主体、权限、程序等问题作了规定,但对于规范性文件的结构、表达技术等问题并没有涉及。鉴于实务部门对如何制定好规范性文件有急切的需求,课题组拟对规范性文件制定技术进行研究。

课题组主要围绕规范性文件制定过程中“规范性文件的结构表述规范”、“规范性文件的条文表述规范”、“规范性文件的文字表述规范”以及“规范性文件的公布、延续、修改与废止规范”等四个方面进行研究,通过借鉴现有的立法技术规范,解剖本市优秀的规范性文件,提出了文件制定技术规范的建议。

一、规范性文件的结构表述规范

(一)名称的表述

1、基本要求

规范性文件的名称应当完整、准确、简洁,能够集中体现实质内容,反映适用范围和基本体例,除以书名号引用上位法名称的情形外,一般不得使用标点符号。如上海市公安局制定的《上海市公安局关于执行<娱乐场所管理条例>的若干规定》。

2、构成三要素

名称一般由制定机关或者适用范围、规范事项、基本体例三要素构成。如上海市浦东新区政府制定的《浦东新区科技发展基金管理办法》,“浦东新区”为适用范围,“科技发展基金管理”为规范事项,“办法”为基本体例。

3、发文字号

规范性文件在发文属性上,属于国家机关公文范畴。因此,规范性文件必须要有发文字号(以下简称“文号”),这与法律、法规、规章不同,是规范性文件独有的制定规范。文号一般由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。联合行文时,使用主办机关的文号。此外,为了对规范性文件制定情况进行有效的监督管理,根据中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》要求,制定机关应当明确专门机构对规范性文件进行统一编号、统一登记。

规范性文件的文号编制方案可以采取“沪XX规[XXXX]XX号”的形式,区分制定机关代字、年份和发文顺序号。文件制定机关本年度所有规范性文件的发文顺序号按照签发时间,统一顺序编制。如上海市绿化和市容管理局制定的《上海市公园绿地游乐设施管理办法》,该文件的文号为“沪绿容规[2017]2号”,“沪绿容”为机关代字,“规”代表规范性文件,“[2017]”为年份,“2号”为顺序号,表示该文件为2017年签发的第二件规范性文件。

(二)体例的适用

规范性文件的体例,是指规范性文件的体裁、结构。制定机关可以根据具体情况和实际需要,结合《党政机关公文处理工作条例》中公文种类的规定,选择合适的文件体例,载明相应的行政管理事项。

(1)规定。规定适用于对某一方面行政工作作全面、系统的规范,一般既有实体内容,又有程序规范。如上海市政府制定的《上海市政府规章和行政规范性文件即时清理规定》。实践中,我们还会使用“若干规定”的表述。但是,“若干”具有模糊性和不确定性,不宜出现在名称中,建议今后在规范性文件制定中,应当避免使用“若干规定”作为名称。

(2)办法。办法适用于对某一项行政工作作具体的规范,与“规定”相比,“办法”规范的事项更小、更细致,具有很强的操作性。如上海市政府印发的《上海市政府投资项目稽察办法》。实践中,我们还会经常使用到“实施办法”,主要是为贯彻实施某一具体法律、法规、规章或上位文件,结合本地区实际情况,对上位规定中部分需要细化的内容作出具体规定,不要求系统、完整,需要细化几条就规定几条。如上海市政府制定的《中国(上海)自由贸易试验区相对集中行政复议权实施办法》。

(3)决定。决定适用于对重要事项作出决策和部署、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项,如上海市政府制定的《开户注册送28元体验金关于取消和调整一批行政审批事项的决定》。

(4)通告。通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项,如上海市政府制定的《开户注册送28元体验金关于本市实施第五阶段国家机动车排放标准的通告》。

(5)意见。意见适用于对某一项行政工作中的某些重要问题提出见解和处理办法。意见的表述内容较为宽泛,可以包括该项行政工作的背景情况、重要性、必要性、具体政策措施等。如上海市政府制定的《开户注册送28元体验金关于加强基层食品安全工作的意见》。

(6)通知。通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项,以及批转、转发规范性文件。如上海市政府制定的《开户注册送28元体验金贯彻<国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见>的通知》。

(7)实施细则。实施细则适用于为贯彻实施某项法律、法规、规章或上位文件,结合本地区实际情况,对上位规定的全部或者某一方面内容作出具体细化。如上海市政府制定的《上海市居住证申办实施细则》。

(8)暂行(试行)。暂行(试行)适用于需要立即制定规范性文件,制度论证又尚未完全成熟的特殊情况,其中“试行”侧重于对事项的限制,“暂行”注重对时间效力的限制,文件的有效期均不应超过两年。如上海市政府制定的《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法(试行)》。

(三)章、节的设置

1、一般原则

国务院《规章制定程序条例》第七条第三款规定:“除内容复杂的外,规章一般不分章、节。”本条规定同样适用于规范性文件,即只有内容复杂的规范性文件才分章、节。

2、设置情形

(1)设章的情形:一是内容较多,二是篇幅较长。从本市各单位制定的规范性文件情况看,通常在30条以上,才有必要设置章。例如,上海市民政局制定的《上海市社区养老服务管理办法》,总计31条,分为“总则”、“社区养老服务设施”、“社区养老服务机构”、“服务规范”、“监督管理”、“附则”等六章,对社区养老服务活动进行了全面的规范。

(2)设节的情形:节只能在文件设有章的情形下存在,但并非所有的章都必须设节,只有内容构成复杂,有必要分成若干部分予以规范的章之下可以设节。从内容上来看,程序性的规范设节的情形较多。

3、具体表述规范

(1)每章都应当有章名,能够概括本章的全部内容或者范围,一般概括为一项内容,至多用一个“和”连接两项相关内容。如上海市烟草专卖局制定的《上海市烟草专卖零售许可证管理规定》中使用的章名,分别为“总则”、“申请和受理”、“审批和发放”、“管理和使用”、“监督和责任”等,各章之间通常以序数形式连贯排列,冠以“第一章”、“第二章”等,以此类推。

(2)每节都应当有一个切实反映和概括其内容的标题,表述要求与章名相同。每章中的节都重新按独立的序数排列,冠以“第一节”、“第二节”等,以此类推。

(四)条、款、项的设置

1、条

(1)条是构成规范性文件整体的最重要、最常用的单位。每个条文的内容都应当具有相对的独立性和完整性。一个条文一般规定一项内容,同一项内容一般规定在同一个条文中。

(2)每一条文可以根据需要,设置条文标题,反映该条的主旨和内容。条文以括号将标题括在其内,列于法条序数后。条文标题的表述应当简短、清晰,紧扣条文内容。如上海市住房和城乡建设管理委员会制定的《上海市管道燃气经营企业成本信息公开管理办法》第二条规定:

“第二条(公开范围) 本市从事管道燃气输送、销售及提供相关服务的燃气经营企业的成本信息公开,适用本办法。”

2、款

(1)款隶属于条。一条内容包含两层以上互相关联的意思,且不宜划分为两条时,应当分款。一款内一般规定条中的一层意思,同一层意思的内容一般规定在同一款中。

(2)分款的方法主要有下列三种:

一是并列分款法,即所划分的各款之间在内容上是并列的关系。如上海市松江区政府制定的《松江区政府质量奖管理办法》第三条规定:

“松江区政府质量奖为年度奖。

松江区政府质量奖获奖组织不超过1个,个人总数不超过3个。

松江区质量金奖获奖组织总数不超过3个。

松江区质量创新奖获奖组织总数不超过10个。”

此条表述是对松江区政府质量奖的奖项数量作了介绍,包括“区政府质量奖”、“区质量金奖”和“区质量创新奖”,因此并列分款。

二是递补分款法,即以次款补充前款,各款之间在内容上递补。如上海市财政局、上海市知识产权局联合制定的《上海市专利资助资金管理办法》第十三条规定:

“试点示范单位应根据试点示范专利工作方案,编制专项资助项目预算报市知识产权局审核。

市知识产权局对专项资助项目预算审核同意后,与试点示范单位签订项目实施合同,并申请预拨不超过专项资助总额70%的资金。”

以上两款之间,第二款是对第一款的补充,进一步细化了专利资助资金的申报与管理步骤。

三是混合分款法,即各款之间有的是并列关系,有的是递补关系,可以根据需要,依次适用。如上海市交通委员会、上海市公安局联合制定的《上海市建设项目交通影响评价管理规定》第十一条规定:

“评审专家应当根据相关的规范和标准,针对项目和区域交通的特殊性等进行评审。

评审机构对评审专家和相关部门的意见综合平衡后出具评审意见。

对通过评审的交通影响评价报告,评审机构出具评审意见,编制单位应当根据评审意见完善交通影响评价报告,交由原评审机构备案后,建设单位将评审意见及修改完善后的交通影响评价报告报送交通行政管理部门和公安机关。

对未通过评审的交通影响评价报告,编制单位应当根据评审意见进行修改并重新申报评审。”

以上四款中,前两款是递补关系,第三、第四款是并列关系,因此为混合分款。

(3)一个条文中可以设置多少款,应当根据条文的内容和层次来决定。参考立法工作中的经验,一般不超过四款。

3、项

(1)条和款的内容需要细化或者列举时,可以设项,项的内容不具有相对的独立性和完整性,必须与列项的叙事内容相联系,才能表达完整的意思。从内容上看,通常在列举、分类时使用项的结构。

(2)分项的方法主要有下列三种:

一是择一分项法,即所列举的若干项中,只要具备其中之一项的条件或情况,就可以满足该条或该款适用的条件。多用于表述需要承担或者追究法律责任的条款等。如上海市民政局、上海市公安局联合制定的《上海市敬老卡管理办法》第二十条规定:

“有下列情形之一的,依据相关法律法规和规章的规定处理;情节严重的,移送司法机关依法追究法律责任:

(一)伪造或者变造敬老卡的;

(二)使用虚假证明材料骗领敬老卡的;

(三)使用应当注销的敬老卡的;

(四)买卖或者使用伪造、变造、骗领的敬老卡的。”

二是全备分项法,即所列举的若干项中,各项条件或情况必须全部具备,缺一不可,才能满足该条或该款的适用条件。多用于表述资质、资格条件等。如上海市经济和信息化委员会、上海市发展和改革委员会、上海市财政局联合制定的《上海市工业节能和合同能源管理项目专项扶持办法》第四条规定:

“本办法支持的对象应当符合以下要求:

(一)本市注册并具有独立承担民事责任能力的企事业单位;

(二)经营状态正常,财务管理制度健全,信用记录良好;

(三)具有完善的能源计量、统计和管理体系;

(四)申报项目具有较好的经济、社会和环境效益。”

三是并列分项法,即分项所列事项之间是并行列举的关系,其性质既不是择一,也不是全备。多用于列举职责、权利、义务、种类、禁止性行为等。如上海市财政局制定的《上海市政府采购评审专家和评审工作管理办法》第二十七条规定:

“采购人或其委托的采购代理机构不得有下列行为:

(一)对特定供应商、特定品牌或特定技术发表任何倾向性、歧视性、排他性、引导性意见;

(二)向评审委员会成员明示或暗示授标意图;

(三)代替评审委员会成员评审打分、拟写评审意见等;

(四)非法干预评审委员会成员独立评审;

(五)非法透露评审委员会成员对响应文件的评审和比较、中标(成交)供应商的推荐情况;

(六)非法泄露评审中获悉的国家秘密、商业秘密;

(七)法律法规和有关规定确定的其他行为。”

以上七项是对代理机构的禁止性行为予以了明确。

4、具体表述规范

(1)条通常以序数形式分段表述,条数按照统一连贯排列。用黑体小写汉字数码表述条文序数,冠以“第一条”、“第二条”等,以此类推。

(2)款一般以自然段的形式出现,而不采用序数编码的形式。

(3)项以序数形式分段表述,序数用小写汉字加括号。冠以“(一)”、“(二)”等,以此类推。

(4)目也是以序数形式分段表述,并用阿拉伯数字加下脚点表示,冠以“1.”、“2.”等,以此类推。

(五)不设条款的情形

规范性文件在实质内容上应当符合合法性要求,这也是国家法制统一的必然要求。但是,在具体表达结构上,与法律、法规、规章等立法规范相比,规范性文件又具有很大的灵活性,主要体现在可以不必采用条款形式。我们可以按照前述规范性文件的体例进行划分,一般而言,“规定”、“办法”和“实施细则”往往采用条款的形式制定;“决定”、“通告”、“意见”和“通知”则不必采用条款格式。对于不采用条款格式的规范性文件,在内容表述上,可以包含背景情况、指导思想、工作部署以及组织领导等部分。

规范性文件在结构规范上具备的这种灵活性,体现出自身“短、平、快”的特点,其优势是可以因地制宜,填补上位法的罅隙,避免在某一行政管理领域因缺乏上位法而影响到依法行政的开展,便于行政机关管理社会事务。但是,所谓的灵活性往往也会伴生不利的一面,撇开合法性的问题,仅从规范性文件的结构规范上看,文件制定不设条款,容易出现表述不严谨、不规范、不科学的情况,通俗地讲,就是不符合“法言法语”的要求,严重的还会产生歧义,从而影响到规范性文件本身的公信力。

二、规范性文件的条文表述规范

(一)基本要素

规范性文件的条文主要由制定目的和依据、基本原则、适用范围、基本概念(定义)、行政职责分工、权利和义务、施行日期等内容组成。规范性文件不能设定行政相对人的权利和义务,除细化上位法的法律责任条款外,一般不规定法律责任内容。

(二)目的与依据

1、两类体例的不同表述

规范性文件制定的目的和依据,一般置于正文部分的第一条。不同的制定体例对该条的表述有所不同:

(1)创制性的规范性文件,因没有直接的上位法依据,该条可以只表述立法目的,条标为“制定目的”。

(2)实施性的规范性文件,在立法目的之后应当援引上位依据名称,该条的条标为“目的与依据”。

2、制定目的的表述规范

制定目的往往具有多项内容,需要用多层含义句式表述。

(1)从逻辑关系来看,采用由具体到抽象、由直接到间接、由微观到宏观的顺序来排列。如上海市知识产权局、上海市财政局联合制定的《上海市专利资助办法》第一条规定:

“为鼓励发明创造,促进技术创新,保护创新成果,提升专利创造、运用、保护和管理能力,建设创新型城市,根据《中华人民共和国专利法》、《上海市专利保护条例》和《国家知识产权战略纲要》等法律、法规和政策,结合本市实际,制定本办法。”

(2)从具体内容分析,应当将保障公民权利的目的写在前,保障行政管理的目的写在后。如上海市发展和改革委员会、上海市司法局联合制定的《上海市律师收费服务管理办法》第一条规定:

“为规范律师服务收费行为,维护委托人和律师事务所的合法权益,促进上海律师服务业的健康发展,根据《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国律师法》《国家发展改革委关于放开部分服务价格意见的通知》(发改价格〔2014〕2755号)和《上海市定价目录》等有关法律和政策规定,结合本市实际,制定本办法。”

3、制定依据的表述规范

规范性文件的制定,要求明确表述制定依据的名称,不提倡虚写,主要有以下三种形式:

(1)对上位法全部内容作出具体规定的,制定依据以书名号援引直接上位法全称。如上海市档案局制定的《上海市档案行政审批实施办法》第一条规定:

“为了规范档案行政审批行为,维护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督档案行政管理部门依法行政,根据《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国行政许可法》《档案行政许可程序规定》《上海市行政许可办理规定》《上海市行政审批申请接收管理办法》和其他有关法律法规的规定,制定本办法。”

(2)对上位法部分内容作出具体规定的,应当在上位法名称之后表明“的有关规定”。如上海市公安局制定的《关于贯彻执行<上海市养犬管理条例>的实施意见》第一条规定:

“根据《上海市养犬管理条例》有关规定,现就进一步加强本市养犬治安管理工作提出实施意见如下。”

(3)如果文件内容是对上位法的某一条规定进行细化的,可以在依据中写明上位依据的条款序号。如上海市交通委员会制定的《上海市轨道交通乘客守则》第一条规定:

“根据《上海市轨道交通管理条例》第二十九条规定,制定本守则。”

(三)基本原则

规范性文件的基本原则,是指制定实施该文件应当遵循的指导思想和有关主体在公共管理实践中应当依据的基本准则。规范性文件的基本原则应当有明确的上位法依据或者被工作实践所公认,表述应当简洁明确,并应当按一定逻辑顺序排列,一般按照重要程度来排列。如上海市政府制定的《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》第一条规定:

“坚持‘以保护保留为原则、拆除为例外’的总体工作要求,遵循‘规划引领、严格保护,区域统筹、分类施策,政府引导、多方参与’的原则,按照整体保护的理念,积极推进历史风貌保护工作,改善居民生活环境。”

(四)适用范围

规范性文件的适用范围,是指该规范性文件适用的地域、行为和对象,一般采取地域、对象、行为的组合方式或者单一方式表述。

1、组合表述法

对规范性文件适用范围的组合表述一般为“本XX(文件体例)适用于XX(地域)从事XX(行为)的XX(对象)”或者“凡在XX(地域)从事XX(行为)的XX(对象),均应当遵守本XX(文件体例)。”

2、单一表述法

规范性文件适用范围的单一表述,对特定行政区域通常表述为:“本XX(文件体例)适用于XX(地域)”;对对象通常表述为“本XX(文件体例)适用于XX(对象)”;对行为通常表述为“本XX(文件体例)适用于XX(行为)”。

3、排除表述法

规范性文件适用范围有排除部分时,可以用“但书”的表述形式,在适用范围的后面加“但……除外”或者“……另有规定的,从其规定”。

4、参照表述法

对介于适用与排除适用之间的,可以用“参照”形式,一般表述为:“XX(地域/行为/对象)可以参照本XX(文件体例)的规定执行。”

(五)基本概念(定义)

对条文中出现的难以理解、需要解释的概念,应当作定义性解释。定义是揭示概念内涵的逻辑方法,可用“内涵+外延”的形式表述,一般表述为:“本办法(本章、本节、本条)所称XX,是指(包括)……”。

1、表述方法

(1)贯彻文件始终的基本概念定义一般放在规范性文件的总则部分或前部。如上海市文化广播影视局制定的《上海市文化市场黑名单管理办法(试行)》在总则中的第二条对文化市场黑名单管理作了定义。

“本办法所称文化市场黑名单管理,是指文化行政部门或者文化市场行政执法机构将含有禁止内容且社会危害严重的文化产品、严重违反文化市场有关法规规章的经营主体列入文化市场黑名单,并向社会公布,实施信用约束、联合惩戒等措施的统称。”

(2)专用名词或专业术语定义一般放在文件的附则或末尾部分,作出统一解释说明。如上海市绿化和市容管理局制定的《上海市公园绿地游乐设施管理办法》在附则第十九条对本办法中相关用语含义作了定义:

“公园绿地是指综合公园、社区公园、专类公园、带状公园和街旁绿地。

游乐区是指公园绿地内设有游乐设施的场所。

游乐设施是指在特定区域内运行,承载游客游乐的载体。包括具有动力的游乐器械和无动力的游乐载体,以及为游乐而设置的构筑物和其他附属装置。

公园绿地管理机构是指为运营单位提供游乐设施运营场地的单位。

运营单位是指在公园绿地内开展游乐设施经营性活动的法人。”

2、注意事项

(1)定义必须是相应相称的,否则会犯“定义过宽”(如,“犯罪就是违法行为。”)或“定义过窄”(如,“中华人民共和国公民就是年满十八岁、具有中华人民共和国国籍的人。”)的逻辑错误。

(2)定义不能直接或间接地包含被定义项,否则会犯“同语反复”(如,“因盗窃构成的犯罪是盗窃罪”)或“循环定义”(如,“承运人是指本人或者委托他人以本人名义与托运人订立海上货物运输合同的人”与“托运人是指本人或者委托他人以本人名义与承运人订立海上货物运输合同的人”)的错误。

(3)定义必须清楚确切,不能使用含混的语词(如“权力是指一种发生在相互作用中的关系过程”),更不能用比喻。

(4)定义不能包含否定性概念。如,“行政许可不是行政给付”,如果作为定义就是错误的,只说明被定义项不具有某种属性,而不能揭示被定义项的内涵。

(六)行政职责分工

根据政府机构改革的情况和需要,表述行政职责分工的行政主管部门的称谓应当虚实结合,一般不出现部门的具体名称。

1、政府部门作为实施机构的表述

(1)由一个政府部门独立实施。如上海市统计局制定的《上海市统计信用信息管理办法》第四条规定:

“市级政府统计机构负责全市统计信用信息采集、认定、记录、使用、共享和披露等综合管理工作,负责建立统计信用信息管理系统。

各区政府统计机构负责各自业务和职责范围内统计信用信息的采集、认定、记录、使用、维护和管理工作。”

(2)由两个以上政府部门分别负责实施。如上海市经济和信息化委员会、上海市财政局联合制定的《上海市工业互联网创新发展专项支持实施细则》第三条规定:

“上海市经济和信息化委员会(以下简称市经济信息化委)负责编制专项支持资金需求预算,确定资金年度使用方向和支持重点,发布年度项目申报通知和指南,受理项目申报,组织项目评审,编制资金使用计划,对项目实施情况进行监督检查,对完成项目进行评估。

上海市财政局(以下简称市财政局)负责专项支持资金的预算管理和资金拨付,对专项支持资金的使用情况进行监督检查。”

(3)由一个政府部门负责组织实施,其他政府部门协同实施。如上海市徐汇区政府制定的《徐汇区加强公房和售后房小区物业服务规范化管理试行办法》第三条规定:

“公房和售后房小区物业服务规范化管理的相关奖励工作由区住房保障房屋管理局会同各街道办事处、华泾镇政府组织实施。”

2、其他各类组织作为实施机构的表述

(1)存在法定授权组织的情形。如上海市住房和城乡建设管理委员会制定的《上海市建设工程定额管理实施细则》第五条规定:

“上海市住房和城乡建设管理委员会(以下简称市住建委)是本市建设工程定额的行政主管部门,负责会同其他相关行业行政主管部门统筹规划、组织编制本市各类定额,并由市住建委统一向社会发布。

上海市建筑建材业市场管理总站(以下简称市市场管理总站)和各专业定额站(或管理部门)具体负责本市定额的编制和日常管理。市市场管理总站同时负责本市定额的统一协调工作。”

(2)设立受委托组织的情形。如上海市交通委员会制定的《上海市公路水运工程施工企业主要负责人和安全生产管理人员考核管理实施细则》第五条规定:

“上海市交通委员会(以下简称市交通委)主管本市公路水运工程施工企业安管人员的考核管理工作。上海市交通建设工程管理中心(以下简称“建管中心”)受市交通委委托,具体负责安管人员考核管理工作。上海市交通委员会交通考试中心(以下简称“考试中心”)受市交通委委托,具体负责安管人员考核考务工作。”

(3)设立临时协调机构的情形。如上海市黄浦区政府制定的《黄浦区田子坊地区综合管理暂行办法》第三条规定:

“黄浦区田子坊地区综合管理委员会具体负责田子坊地区综合性的管理和组织、协调工作,田子坊管委会下设办公室,办公室设在打浦桥街道办事处,日常工作由田子坊地区管理办公室(简称“田子坊管理办”)承担。区各有关行政管理部门应当按照各自职责,做好田子坊地区的管理工作。”

3、上下级行政机关不对应时的表述

由于市级和区级行政部门的名称不一定上下一一对应,各区之间同一行政领域行政机关名称也不一定一致,因此,当市级和区级行政部门一起表述时,或者表述不特定区的行政部门的,不写部门名称而笼统写为某一职能部门,即使用统称,如果行政机关是单独表述的,则应当实写部门名称。如上海市政府制定的《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法(试行)》第五条规定:

“各相关部门按照相关规定和各自职责,对本市经临时备案的小型餐饮服务提供者加强监督管理,并组织提供相应的便利服务:

(一)市食品药品监管部门负责指导、协调各区市场监管部门实施食品安全监督管理。

(二)市工商部门负责指导、协调各区市场监管部门对违反广告管理等工商行政管理法律、法规的行为实施监督管理。

(三)区市场监管部门负责对本区域内经临时备案的小型餐饮服务提供者违反食品安全、广告管理等行为实施监督管理,督促小型餐饮服务提供者公示临时备案及相关信息,依法做好消费者权益保护工作。”

(六)权利和义务

规范性文件规定权利和义务时应当有上位法依据,权利和义务的主体必须明确。

1、设置原则

坚持权利与义务相统一的原则。注意行政相对人权利与义务的平衡、行政管理部门职权与职责的平衡,体现制度规范的公正与公平。

对法律、行政法规赋予行政相对人的权利,不得随意限制;对于行政相对人依照法律、行政法规、地方性法规规定应当承担的义务,不得随意加重。

2、表述方法

(1)一个条文对同一主体规定权利和义务的,建议按不同权利、义务内容分款表述。如上海市政府办公厅制定的《上海市居住房屋租赁治安消防安全若干规定》第三条规定:

“出租房屋的安全责任由出租人负责。禁止出租不符合治安、消防安全标准和要求的房屋。

出租人应当向出租房屋所在地公安派出所签订《治安责任保证书》。

出租人应当事先告知承租人相关的安全要求,并在房屋租赁期间经常进行安全检查,及时发现和排除房屋安全隐患,及时制止承租人、居住使用人危害治安、消防安全的行为。”

(2)一个条文就同一事项对不同主体规定相关联的权利或义务的,建议按不同主体分款表述。如上海市政府制定的《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法》第五条规定:

“市民政局主管本市因病支出型贫困家庭生活救助工作。

市发展改革、教育、财政、人力资源社会保障、卫生计生等有关部门按照各自职责,协助做好因病支出型贫困家庭生活救助工作。

区政府负责本行政区域内的因病支出型贫困家庭生活救助工作。

区民政部门负责本行政区域内因病支出型贫困家庭生活救助的组织实施。

街道办事处、乡镇政府在区民政部门的指导下,负责因病支出型贫困家庭生活救助的受理、审核、审批、救助金发放等工作。”

3、常见类型

权利和义务,也即行为模式的规范。行为模式规范按其性质一般可分为以下四种:

(1)禁止性规范,即规定行为主体不得作出某种行为的规范。常用语有:“禁止……”、“不得……”、“不应当……”等。

(2)义务性规范,即行为主体按固定的条件必须为某种行为的规范。常用语有:“应当……”、“必须……”、“有义务……”、“有责任……”、“履行……职责”、“行使……职权”等。

(3)授权性规范,即允许或授予行为主体作出某种行为的规范。常用语有:“可以……”、“有权……”、“享有……权利”、“不受……干涉”、“不受……侵犯”等。

(4)倡导性规范,即提倡行为主体为某种行为的规范。常用语有:“鼓励……”、“保障……”、“提倡……”、“支持……”等。

(六)法律责任

法律责任是当事人不履行法定义务所产生的法律后果。法律责任的位置,一般接近规范性文件的末尾部,即置于权利和义务之后、附则之前,未设章节的文件,一般位于施行日期、废止事项等条文之前。与规章相似,在规范性文件中表述的法律责任主要是行政责任,有时也会比较原则地表述刑事责任和民事责任。

1、设置原则

(1)规范性文件规定法律责任应当与具体的行政规范相对应,明确责任主体、执法主体、法律责任的种类。

(2)鼓励采用“行为模式--法律责任”相对应的模式,规范性文件中有义务性规范、禁止性规范的,都应当相应规定不履行义务的法律责任。

(3)规范性文件不得创设应当由法律、法规、规章规定的法律责任。

(4)法律、法规、规章对违法行为已经规定法律责任的,一般不再进行重复规定,但可以作出细化规定。

2、表述方法

(1)逐条表述

一是违法行为对应法,即违法行为+法律后果,如“用人单位、工伤人员或者其近亲属等骗取工伤保险基金支出的,由市人社局责令退还,处骗取金额2倍以上5倍以下的罚款;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

二是条文对应法,即义务性规范或禁止性规范的条文序数+法律后果,如“有本办法第十条规定的行为,尚不构成犯罪的,由食品药品监督管理部门依法没收违法所得”。

三是违法行为和条文综合表述法,即义务性规范或禁止性规范的条文序数+违法行为+法律后果,如“违反本办法第四十五条规定,无证经营的,由工商行政管理部门依法予以取缔”。

比较三种表述方法,由于条文对应法在表述上欠缺直观,无法一目了然;违法行为和条文综合表述法中,对违法行为的概括与条文序数指向有所重复,并且对条文序数的表述,在文件起草中容易出错。因此,建议使用违法行为对应法。

(2)归类表述

一是按责任内容归类,即若干个违法行为适用相同责任内容。如上海市财政局制定的《上海市政府采购协议采购网上供货管理办法》第三十二条规定:

“中标供应商有下列情形之一的,取消协议供货资格,作为不良行为记录记入诚信档案,并按照相关法律法规的规定进行处罚:

(一)提供虚假材料谋取中标、成交的;

(二)采取不正当手段诋毁、排挤或串通其他供应商的;

(三)向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的;

(四)中标后,无不正当理由拒绝履行协议义务的。”

二是按违法行为归类,一般用于对同一违法行为设置若干责任内容。如上海市司法局、上海市经济和信息化委员会、上海市征信办公室联合制定的《关于法律服务行业信用管理的若干规定》第十四条规定:

“对于信用状况不良的法律服务机构和法律从业人员,依法采取下列惩戒措施:

(一)在日常监管中列为重点监管对象,增加检查频次,加强现场核查;

(二)在行政审批、年度考核等工作中,列为重点核查对象。

(三)限制参加法律服务类的政府采购活动;

(四)限制参加政府部门、行业协会组织的各类表彰奖励活动;

(五)在行政处罚自由裁量范围内,加大处罚力度;

(六)国家和本市规定可以采取的其他措施。”

3、常见法律责任类型

(1)行政责任

有关行政处罚、行政强制及其他行政处理的表述,碍于规范性文件的设定权限,在法律责任部分,规范性文件是无权创设罚则的。因此,规范性文件只能援引上位法设定的罚则,实践中可以采用诸如“依法追究相关人员的行政责任”的表述,或者直接引用法律、法规或规章的名称及具体罚则条文。如上海市交通委员会制定的《上海市收费高速公路运行管理规定》第四十一条规定:

“经营管理者未履行有关养护义务的,由市交通委根据《收费公路管理条例》第五十条第二、三、五项规定,责令改正;情节轻微的,处5万元以上10万元以下罚款;造成死亡一人以上,或者重伤三人以上,或者直接经济损失五十万元以上有责安全事故的,或者造成其他严重后果的,处10万元以上20万元以下罚款。”

有关行政处分的表述,首先是要明确违法违纪行为和责任主体,其中的责任主体一般表述为“直接负责的主管人员、其他直接责任人员”。此外,鉴于行政处分的决定机关、程序以及处分种类在《公务员法》和《国家监察法》中已有规定,为避免重复,规范性文件中可以概括表述为“依法给予行政处分”。如上海市食品药品监督管理局、上海市财政局制定的《上海市药品、医疗器械、化妆品违法行为举报奖励办法》第二十八条规定:

“市食品药品监督管理局、区市场监督管理局及其工作人员有下列情形之一的,由任免机关或者监察机关按照管理权限,对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予行政处分;构成犯罪的,依法移送司法机关处理。”

(2)刑事责任的表述

规规范性文件不能规定刑事责任,但需要提示行政主体及其执法人员及时将构成犯罪的案件移送司法机关时,可以表述刑事责任,一般按照从轻到重的顺序,在行政责任之后,简述为“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。上海市环境保护局制定的《上海市环境监测社会化服务机构管理办法》第二十条规定:

“委托方篡改、伪造或指使篡改、伪造监测数据,以及在监测过程中有人为操纵、干扰、干预监测活动等弄虚作假行为的,相关环保部门除依照有关法律法规予以处罚外,还应当由市环保部门将相关信息纳入企业环境信用体系。构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

(3)民事责任的表述

规范性文件不能设定民事责任,但涉及到一方民事主体侵犯另一方民事主体合法权益的,可以表述民事责任,简述为“双方可协商处理或向人民法院提起民事诉讼”。如上海市公安局、国家保监会上海监管局联合制定的《上海市机动车物损交通事故快速处理实施办法》第十一条规定:

“造成对方财产损失超过交强险责任限额的交通事故,其超出部分,当事人投保商业保险的,保险公司依据《协议书》或《认定书》中载明的当事人过错责任,在保险责任范围内按保险条款规定的比例承担赔偿;当事人没有投保商业保险或财产损失超过商业保险责任限额的,可协商处理或向人民法院提起民事诉讼。”

(八)附则

附则在设章的情况下为全文的最后一章,如规范性文件不设章,则以下内容按顺序写在文件的最后部。

1、施行日期

(1)规范性文件应当明确规定开始施行的具体日期和有效期,一般自公布之日起30日以后施行,可以表述为“本XX(文件名称)自XXXX年XX月XX日起施行,有效期至XXXX年XX月XX日止。”

(2)采用废旧立新模式制定规范性文件的,废止原规范性文件的表述应当紧接在规范性文件施行日期的表述之后,可以表述为“本XX(文件名称)自XXXX年XX月XX日起施行,有效期至XXXX年XX月XX日止, XXXX年XX月XX日发布的XX(文件名称)同时废止。”

(3)对于有效期已过、已经失效的规范性文件,则不需要在新制定的文件中专门规定文件同时废止,防止已失效文件的有效期被不当延长。

2、溯及既往条款

规范性文件原则上不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外,可以表述为“本XX(文件名称)自XXXX年XX月XX日起施行,XXXX年XX月XX日至XXXX年XX月XX日期间,符合本办法规定的,参照本办法执行。”

3、过渡性条款

规范性文件设定的行为规范的施行,将影响或者改变原合法行为或者合法权利时,应当设置保留或者保护原有行为或权利的过渡性安排条款,可以表述为“本XX(文件名称)实施前未办理XX事项的,应当在XXXX年XX月XX日前向XX部门申请办理。”

4、制定实施细则

规范性文件应当对需要予以规范的事项直接作出具体、明确规定的,确有需要关行政机关制定实施规范性文件的配套性制度的,可以在相关条文中专门规定,可以表述为“本XX(文件名称)的实施细则由XX部门负责制定。”

三、规范性文件的文字表述规范

规范性文件作为一种准立法文件,与其它文体的语言文字有着一定区别。从要求上讲,规范性文件应当采用现代汉语词汇,并符合国家通用语言文字规范,此外,还应当符合立法的语言要求。它与文学中的语言文字不同,不能用形容的、夸张的手法和带有感情色彩的方式;它与学术研究中的语言文字也不同,不能用讨论、商榷、争论式的语气;它与报告、纪要、宣传提纲之类的语言文字也有所区别。

(一)基本原则

1、准确

准确是要求我们在规范性文件中的用语应当限于书面语言、数字表述应当明确量化、句式表述应当完整。

(1)规范性文件中的用语必须准确

规范性文件的用语应当避免使用生僻词,避免使用模糊性的修饰词,避免生造词语,避免使用夸张、比喻以及带有感情色彩的修饰性语言,避免使用宣言性、论述性语言。规范性文件的句式应当完整,符合语法规范,词语搭配合理,避免使用长句。

规范性文件中的用语应限于书面语言,应当尽可能避免一些口语化词语的使用。因为口语化的表述,一方面缺乏科学、严谨而清晰的内涵与外延,难以符合为人们提供明确行为准则的要求;另一方面,口语化的表述也不严肃,与规范要求也不相符。常见的口语化表述,如“一把手”、“操作口径”、“行动计划”、“牵头”等等。

此外,规范性文件中的用语还应当注意符合语法,避免出现“错别字”等低级的语病错误。

(2)对于一些涉及数字的概念应当准确地量化

在规范性文件中,需要使用量化概念的情况通常包括如下几方面:年龄、时间、期限、金额、人员名额等等。在这些涉及数字的地方,量化的程度往往决定着规范性文件的准确程度。这其中,应当注意的问题包括:

一是量化的概念应当明确,一般不应使用“约”、“左右”等一些表示近似数目的模糊概念。

二是当出现多层次、多阶段量化的情形时,应当注意各层阶之间的准确衔接,避免出现重复段或空白段。这里面往往要特别注意准确使用“以上、以下、以内、以外、不足、不满、超过”等概念。

三是慎用“有关”、“及时”、“按规定”等意思笼统、不明确的表述。

2、严谨

严谨是要求我们在规范性文件中的用语应当考虑周详、仔细谨慎,避免出现疏漏。

(1)规范性文件中用语的一致性

规范性文件的用语应当保持高度的统一性,避免产生歧义。如在同一份规范性文件中,不能一会用“某某发展专项资金”,一会用“财政资金”。因此,我们要注意三个“一致”,即规范性文件使用的概念、术语以及规范同类事项的用语应当与法律、法规或规章保持一致;同一规范性文件中同一概念只能用同一词汇表述,避免用同义语相互替代,使用的句式和表述方式应当保持协调一致;同一部门的不同规范性文件对同一概念或者同类事项的表述应当保持一致。

(2)应当尽可能避免使用带有感情色彩的词句

规范性文件的用于应当限于客观的表述,排除各种感情色彩的引入,以免影响规范的可操作性。我们在制定规范时,有时为了强调某一问题,常常会使用一些带有感情色彩的表述,以突出其重要性,如“光荣义务”、“神圣职责”、“屡教不改”等,从规范的角度来讲,这些都是不必要的。

此外,规范性文件中有时也会涉及到一些情节的描述,特别是在规定奖惩机制方面,往往会使用一些褒贬性质不同的概念,如“情节恶劣”、“成绩突出”等等。这样一些褒贬词语的运用在特定情况下是必要的,但也应当注意:一是使用的场合应有限制,要避免滥用;二是在描述情节时,应当将模糊性概念与量化概念尽可能结合使用,以提高可操作性;三是用于描述情节的褒贬词语应尽可能符合一般的用语习惯,要多参考法律法规的立法语言,避免自行创新表述。

(3)应当符合形式逻辑和事物的基本规律

规范性文件的用语除了要符合基本语法之外,还应当符合形式逻辑和事物自身的规律。所谓符合形式逻辑就是指文件用语所表达的内容应当符合形式逻辑的基本要求,不能犯逻辑错误。所谓符合事物的基本规律就是指文件用语所表达的内容应当与事物自身发展规律相一致。

3、简洁

规范是一种行为规则,告诉人们应该做什么、不应该做什么、应该怎么做,这样一种指引必须清晰明确,要达到这一点,就要求用语应当尽可能简明、练达,避免不必要的重复。

(1)要避免不必要的修饰

在规范性文件的语言上,不宜使用过多的形容词、副词去强调重点、突出问题。因为形容词、副词本身缺乏应有的精确性,难以在实践中操作,如“认真讨论、充分论证”,何为认真、充分?这些往往不好把握,其结果就是难以准确评估是否达到认真、充分的程度。另一方面,形容词、副词这样的修饰成份太多,自然就会使文件语言过于累赘,不符合简明扼要的要求。

当然,修饰性用语在某些情形下也是需要的,特别是在总则的一些基本原则条文中,因为原则一般都具有一定的弹性,这样才能满足多变的实践需要。在总则的特定情况下,我们适当使用一些修饰成份是必要的。但是,在分则条文中,则应当尽可能避免或减少这样的情况出现。

(2)要避免说理性的描述

规范性文件应当告诉人们行为的规则,但不要阐述道理。规范性文件不同于研究报告,它不应当是通过详尽的说理、深入的论证来说服、教育人们应该怎么做,而是明确地告诉人们正确的行为准则,要求人们去遵守。为了强调规范性文件的制定意义而去展开论证,这是不适当的。

(3)倡导性条款的使用

对于主要内容为管理制度方面的规范性文件,应当与指导性的工作意见或领导工作部署等相区别,减少倡导性条款。对于指导性意见等,如《关于加强某某建设的指导意见》,往往是对某项工作的部署,这与具体的管理性规范有着很大的不同,而这些指导性意见里所规定的大多都是一些倡导性条款,语言较为冗长,却不具有规范的约束力,也没有具体规定违反该工作要求的法律责任。

4、平实

规范性文件的用语还应当尽量做到朴实、易懂,应当避免使用生僻、艰深的语词,对“其”、“之”等一些文言虚词的使用应当慎重,不追求辞藻的华丽。在句式的使用上,一般应当使用普通的陈述句、祈使句,尽量避免运用倒装句式,以便人们清楚明了有关规则要求。当然,由于我们所制定的是管理规范,所以在一些法律术语的使用上应当体现相应的专业性,多使用一些规范的“法言法语”。

(二)常用词语举例

1、不得,禁止

“不得”、“禁止”常用于禁止性规范的情形。“不得”一般用于有主语或者有明确的被规范对象的句子中,“禁止”一般用于无主语的祈使句中。建议避免使用“不准”、“不应”、“不能”、“严禁”等不尽规范的表述。

示例1:任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

示例2:禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。

2、制定,制订

“制定”、“制订”都有表示创制、拟定的意思。“制定”偏重于做出最后决定,使完全确定下来,常与政策、法令、方针、路线等搭配,“制订”偏重于从无到有的创制、草拟而后的订立,常与计划、方案等搭配。

示例1:为更好地维护房屋征收当事人的合法权益,进一步规范房屋征收评估报告鉴定工作,保障鉴定质量,根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》、《国有土地上房屋征收评估办法》等有关规定,制定本规定。

示例2:市民政局每年制订公益招投标的方案,方案包括当年拟提取公益金的具体比率、拟委托的组织、拟资助的项目或资助的范围、具体的实施方法等内容,经市政府批准后实施。

3、作出,做出

“作”与“做”都有“从事某项活动”的意思,“作出”的行为对象一般是抽象的意识形态,常与决定、解释等词语搭配使用。“做出”,一般是具体的物质实践,多与名词词语搭配使用。

示例1:对符合条件的,应当作出准予批准的书面决定;并在自作出决定之日起10日内,完成证书印制工作,通知申请人领取证书。

示例2:对本市文化创意产业发展做出突出贡献的单位、园区、企业、团队和个人给予奖励,奖励金额最高不超过15万元。

4、缴纳,交纳

“交纳”较“缴纳”的含义更广,涵盖面更宽。规范性文件中规定当事人自己向法定机关交付款项时,一般使用“交纳”。但是在规定包含有强制性意思时,如罚款、税费等,可以用“缴纳”。

示例1:建设单位投保工程质量潜在缺陷保险符合国家和本市规定的保修范围和保修期限,并经房屋行政管理部门审核同意的,可以免予交纳住宅物业保修金。

示例2:凡在本市行政区域范围内缴纳增值税、营业税、消费税的企业、事业单位、社会团体和个人,均须按本办法规定缴纳河道管理费。

5、会同,商

“会同”、“商”都有联合的意思,“会同”用于法律主体之间共同作出某种行为的情况。需双方协商一致,共同制定、发布规范性文件或者作出其他行为。“商”用于前面的主体是事情的主办者,后面的主体是提供意见的一方,在协商的前提下,由前面的主体单独制定并发布规范性文件。

示例1:建立城乡居民养老保险基金财务会计制度。具体办法由市财政局会同市人力资源社会保障局另行制定。

示例2:司法鉴定的收费项目和收费标准由国务院司法行政部门商国务院价格主管部门确定。

6、注销,吊销,撤销

“注销”,用于因某一法定事由的出现而导致的行政机关取消登记在册的某种证明或者宣告曾经批准的某种行政许可证照失效并且收回等。“吊销”作为一种行政处罚,用于有权机关针对违法行为,通过注销证件或者公开废止证件效力的方式,取消违法者先前已经取得的许可证件。“撤销”用于有权机关依法取消不应作出的行政决定,包括不合法、明显不当的行政决定。

示例1:有关部门在工作中发现并认定有下列情形之一的,应当在5个工作日内,抄告本市户籍人户分离人员所在地公安派出所,由该公安派出所要求社区事务受理服务中心注销居住登记信息。

示例2:校服生产企业如使用劣质原料生产校服,或者销售质量不合格校服的,由市场监管部门依法查处,情节严重的,吊销营业执照;涉嫌构成犯罪的,依法移送公安机关处理。

示例3:行政机关将在作出准予行政许可决定后2个月内对申请人的承诺内容是否属实进行检查。发现申请人实际情况与承诺内容不符且限期整改后仍不符合条件的,依法撤销行政许可决定。

7、依照,按照,参照

“依照”,一般是以法律、法规或规章作为管理依据时使用。“按照”,一般用于对约定、章程、规定(包括规范性文件)、份额、比例等的表述。“参照”,一般用于没有直接纳入法定调整范围,但是又属于该范围逻辑内涵自然延伸的事项。

示例1:发证机关应当依照法定的权限、范围、条件和程序受理、审查、审批和发放烟草专卖零售许可证,并实施管理监督。

示例2:投保人可以按照合同约定向保险人一次支付全部保险费或者分期支付保险费。

示例3:对新设立单位的生活垃圾处理量基数,原则上参照同行业、同等规模单位的数据确定。

8、公布,发布,公告

“公布”用于公布法律、法规、规范性文件、标准等。如46号令中就明确规定,本市的规范性文件应当统一编号、统一登记、统一公布。“发布”用于公开发出新闻、信息、命令、指示等。“公告”用于向公众发出告知事项。

示例1:规范性文件自公布之日起30日以后施行。

示例2:履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

示例3:遇有大型群众性活动、大范围施工等情况,需要采取限制交通的措施,或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定,应当提前向社会公告。

四、规范性文件的公布、延续、修改与废止

(一)公布

1、公布的方式

规范性文件向社会公布的渠道较为广泛,包括政府公报、本机关门户网站、新闻发布会或者报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式。

根据《上海市行政规范文件制定和备案规定》第二十四条第三款的要求,各级行政机关制定的规范性文件还应当主动在同级政府的门户网站向社会公开。

2、公布的法律效果

规范性文件未向社会公布的,不得作为实施行政管理的依据。规范性文件通常自公布之日30日以后施行,公布时间以首次向社会公布的时间为准。

(二)延续

1、延续的方式

规范性文件经评估,拟不作任何修改并继续实施的,其起草部门或者实施机关应当在该文件有效期届满的1个月前向制定机关提出,由制定机关延续有效期后重新公布。

2、延续的格式

(1)文件名称:《关于延续XX(文件名称)有效期的通知》。

(2)正文部分:包括延续规范性文件的理由、原制定机关、文件名称、文号和延续期限等内容。

示例:“XXXX年XX月XX日XX(原制定机关)制定的XX(文件名称)(沪XX规〔XXXX〕XX号)经评估需继续实施,有效期延续至XXXX年XX月XX日。”

3、注意事项

规范性文件延续决定需要附上延续后的规范性文件正文,鼓励在正文标题下方加括号表述文件延续情况。

示例:“(根据XXXX年XX月XX日XX部门《关于延续XX(文件名称)有效期的通知》沪XX规〔XXXX〕XX号予以延期)”

(三)修改

1、修改的方式:

(1)规范性文件经评估,拟作不涉及行政相对人权利义务等实体内容的简易修改,如管理部门名称变化或者职责调整等,其起草部门或者实施机关应当在该文件有效期届满的1个月前向制定机关提出,由制定机关审核后修改并公布。

(2)规范性文件经评估,拟作涉及行政相对人权利义务等实体内容的修改,如适用范围、管理措施、法律后果等,其起草部门或者实施机关应当在该文件有效期届满的2个月前向制定机关提出,由制定机关按照规范性文件制定程序,重新制定后公布。

2、修改的格式:

(1)文件名称:《关于修改XX(文件名称)的决定》

(2)正文部分:包括修改规范性文件的理由、依据、修改机关和修改范围等内容;原文件的部分条款或内容修改情况说明(其中,对多个文件进行修改的,应当分别列举每个文件有关条款的具体修改情况,仅对一个文件进行修改的,应当依次列举有关条款的修改情况),具体表述方式为:

示例:

①将第XX条:“……”修改为:“……”;

②将第XX条中的:“……”修改为:“……”;

③将第XX条第XX款:“……”修改为:“……”;

④增加一条作为第XX条:“……”;

⑤增加一款作为第XX条第XX款:“……”;

⑥删去第XX条(第XX款);

⑦将第XX条第XX款、第XX条第XX款中的:“……”均修改为:“……”;

此外,根据本决定对部分文字、标点符号和条文顺序作了相应的调整和修改。

(2)结尾部分:包括决定的施行日期、有效期等。

示例:“XX(文件名称)根据本决定作相应修改后自XXXX年XX月XX日起施行,有效期至XXXX年XX月XX日止。”

3、注意事项

对规范性文件进行修改,应当在修改决定后随附修改后的规范性文件全文,并在文件名称下方加括号表述文件修改情况。

示例:(根据XXXX年XX月XX日XX部门《关于修改XX(文件名称)的决定》沪XX规〔XXXX〕XX号予以修改)

(四)废止

1、废止的方式:

一是规范性文件有效期届满,文件自行失效;二是在新的规范性文件中明确规定废止旧规范性文件;三是制定机关根据清理规范性文件结果或工作需要通过专门的废止通知,废止规范性文件。

2、废止的格式:

(1)文件名称:《关于废止XX(文件名称)的通知》

(2)正文部分:包括废止的规范性文件、理由、时间等内容。

示例:“为了/根据XX(废止规范性文件的理由),XX(制定机关)决定,废止XX(文件名称)或XX、XX(文件名称)XX(文件数量)件文件。”

(3)结尾部分:要交代废止文件的施行日期,一般表述为“本通知自XXXX年XX月XX日起施行。”

附件:

上海市行政规范性文件制定技术规范

(条文版草案)

第一章 总 则

第一条(目的和依据)

为促进行政规范性文件制定的科学化和规范化,确保行政规范性文件制定质量,根据《党政机关公文处理工作条例》《上海市行政规范性文件制定和备案规定》等有关规定,结合本市实际,制定本技术规范。

第二条(定义)

本规范所称的行政规范性文件制定技术规范,是指行政规范性文件(以下简称规范性文件)各组成部分的安排和语言运用的方法。

第三条(适用范围)

本市规范性文件的起草、公布、延续、修改、废止等,应当符合本技术规范。

第四条(基本原则)

制定规范性文件,应当做到符合法律、法规、规章,逻辑结构严密,语言文字规范,表述简洁准确,标点符号正确。

制定规范性文件,应当具有明确的制度、措施和程序等实质内容,不得制定没有实质内容的规范性文件。

法律、法规、规章、国家或者本市政策已经作出明确规定且仍然适用的,不得制定内容重复的规范性文件。

第二章 名称和体例

第五条(文件名称)

规范性文件的名称一般由制定机关或适用范围、规范事项和文件体例三要素构成,能够集中体现规范性文件的实质内容,反映适用范围和基本体例。

第六条(文件文号)

规范性文件的文号一般由制定机关代字、年份、发文顺序号组成。联合行文时,使用主办机关的文号。

制定机关应当明确专门机构对规范性文件进行统一编号,当年度所有规范性文件的发文顺序号应当按照签发时间,统一顺序编制。

第七条(文件体例)

规范性文件的体例是指规范性文件的体裁、结构。

制定机关可以根据具体情况和实际需要,结合《党政机关公文处理工作条例》中公文种类的规定,选择合适的文件体例,载明相应的行政管理事项。

(一)“规定”适用于对某一方面行政工作作比较全面、系统的规范,一般既有实体内容,又有程序规范。

(二)“办法”适用于对某一项行政工作作具体的规范,具有较强的操作性,规定的事项更为细致。

(三)“决定”适用于对重要事项作出决策和部署、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

(四)“通告”适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。

(五)“意见”适用于对某一项行政工作中的重要问题提出见解和处理办法,表述的内容较为宽泛。

(六)“通知”适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项,以及批转、转发规范性文件。

(七)“实施细则”适用于为贯彻实施某项法律、法规、规章或上位文件,结合本地区实际情况,对上位规定的全部或某一方面内容作出具体细化。

(八)“试行(暂行)”适用于需要立即制定规范性文件,制度论证又尚未完全成熟的特殊情况,其中“试行”侧重于对事项的限制,“暂行”则注重对时间效力的限制。

第三章 结构规范

第八条(文件结构)

规范性文件的内容通常按照一定顺序和要求依次排列,结构单位包括章、节、条、款、项、目。

除“决定”和“通知”外,规范性文件一般采用条文格式,以条为基本单位,按照逻辑关系顺序排列。

第九条(章的设置)

规范性文件的内容较多,有相对独立的内容,有划分层次的必要时,可以设章。

章最基本的结构一般为总则、分则和附则,各章之间应当有一定的逻辑关系。

第十条(章的表述)

每章必须有自己的名称,章名应当概括反映本章的内容或者范围,一般概括为一项内容,至多用一个“与”或者“和”连接两项相关内容。

各章之间应当以序数形式连贯排列,另起一行居中,冠以“第一章”、“第二章”等。

第十一条(节的设置)

节只能在规范性文件设有章的情形下存在,但并非所有的章都必须设节。章的条文较多且有若干相对独立的内容时,可以设节。

第十二条(节的表述)

每节必须有自己的名称,表述要求与章名相同。

每章中的节都重新按独立的序数排列,另起一行居中,冠以“第一节”、“第二节”等。

第十三条(条的设置)

条是构成规范性文件整体的基本单位,一个条文一般规定一项内容,同一项内容一般规定在同一个条文中。

第十四条(条的表述)

条的内容应当具有相对的独立性和完整性,上下条文之间应当有一定的逻辑关系。条文的长短应适当,条中可以设款、项或者目。

条一般以序数形式分段表述,条数按照统一连贯排列,冠以“第一条”、“第二条”等。

每条可以根据需要设置条文标题,以括号形式列于法条序数后,反映该条的主旨和内容。

第十五条(款的设置)

款隶属于条。一条内容包含两层以上互相关联的意思,且不宜再划分为两条时,应当分款。

条文中设置的款,应当根据条文的内容和层次决定,一般不超过四款。

第十六条(款的表述)

款一般以自然段的形式出现,不采用序数编码等方式。

一款内一般规定条中的一层意思,同一层意思的内容一般规定在同一款中,分款的方法主要有下列三种:

(一)并列分款法,即各款之间在内容上是并列的关系。

(二)递补分款法,即以次款补充前款,各款之间在内容上递补。

(三)混合分款法,即各款之间有的是并列关系,有的是递补关系,可以根据需要,依次适用。

第十七条(项的设置)

条或者款的内容需要细化或列举时,可以设项。

第十八条(项的表述)

项以序数形式分段表述,序数用小写汉字加括号,冠以“(一)”、“(二)”等。

项的内容不具有相对的独立性和完整性,必须与列项的叙事内容相联系,分项的方法主要有下列三种:

(一)择一分项法,即所列举的若干项中,只要具备其中之一项的条件,就能满足该条或该款的适用条件。

(二)全备分项法,即所列举的若干项中,各项条件或情况必须全部具备,才能满足该条或该款的适用条件。

(三)并列分项法,即分项所列事项之间是并行列举的关系,其性质既不是择一,也不是全备。

第十九条(目的设置)

目是次于项并且隶属于项的结构单位,以项的存在为前提。在项的内容层次复杂,不分目确实难以表述清楚时,方能使用。
第二十条(目的表述)

目也是以序数形式分段表述,并用阿拉伯数字加下脚点表示,冠以“1.”、“2.”等。

第四章 条文规范

第二十一条(条文内容)

规范性文件的内容一般包括制定目的和依据、基本原则、适用范围、基本概念、行政职责分工、权利和义务、施行日期等。

规范性文件不能设定行政相对人的权利和义务,但可根据法律、法规、规章的规定作出细化规定。

除细化上位法的法律责任条款外,规范性文件一般不规定法律责任内容。

第二十二条(目的和依据表述)

规范性文件的制定目的是制度设定的目标,制定依据是制度施行的准绳,一般表述为“为了XX(制定目的),根据XX(制定依据),结合XX(管辖范围)实际,制定本XX(文件体例)。”

制定依据的表述一般使用全称,表述的方法主要有以下三种:

(一)对上位法全部内容作出具体规定的,依据以书名号援引上位法全称。

(二)对上位法部分内容作出具体规定的,应当在上位法名称之后表明“的有关规定”。

(三)对上位法的某一条规定进行细化的,可以在依据中写明上位法的条款序号。

第二十三条(基本原则表述)

规范性文件的基本原则应当有明确的上位法依据或者被工作实践所公认,表述应当简洁明确,能反映一定的内在逻辑。

第二十四条(适用范围表述)

规范性文件的适用范围是指该规范性文件适用的地域、行为和对象,表述的方法主要有以下四种:

(一)单一表述法,即针对特定行政区域/对象/行为予以适用,可以表述为“本XX(文件体例)适用于XX(区域/对象/行为)”。

(二)组合表述法,即同时具备特定行政区域、对象、行为,方可适用,可以表述为“本XX(文件体例)适用于XX(地域)从事XX(行为)的XX(对象)。”

(三)排除表述法,规范性文件适用范围有排除部分时,可以用“但书”形式,可以表述为“但……除外”或者“……另有规定的,从其规定”。

(四)参照表述法,对介于适用与排除适用之间的,可以用“参照”形式,一般表述为“XX(地域/行为/对象)可以参照本XX(文件体例)的规定执行。”

第二十五条(基本概念表述)

对规范性文件中基本概念的定义,一般表述为“本XX(文件体例)所称XX(基本概念或者专用名词、专业术语),是指XX(定义)。”

贯穿文件始终的基本概念可以放在制定目的和依据之后;涉及部分条款的专用名词或者专业术语定义则放在文件的附则或者末尾部分。

第二十六条(行政职责分工表述)

行政主管部门有实写和虚写两种表述方式,一般采取虚写的方式,不出现部门的具体名称,表述的方法有以下三种:

(一)由一个部门作为某一方面行政事务的管理主体,可以表述为“市(区)XX部门是本市(区)XX的行政主管部门”或者“市(区)XX部门负责全市(区)的XX工作。”

(二)两个以上部门分别负责实施,可以表述为“市(区)XX部门、XX部门是本市(区)XX工作的行政主管部门,分别在规定的职责范围内(能够表明具体范围时则直接写明)负责本XX的组织实施。”

(三)由一个部门负责组织实施,其他部门协调实施。在按上述方式对主管部门进行表述后,对协同管理部门应当另设一款,可以表述为“XX、XX等部门按照各自的职责协同做好XX工作。”

第二十七条(权利义务要求)

对法律、行政法规赋予行政相对人的权利,不得随意限制;对于行政相对人依照法律、行政法规、地方性法规规定应当承担的义务,不得随意加重。

规范性文件依据法律、法规、规章的规定对行政相对人的权利、义务作出细化规定时,应当坚持权利与义务相统一的原则。注意行政相对人权利与义务的平衡、行政管理部门职权与职责的平衡,体现制度规范的公正与公平。

第二十八条(权利义务表述)

规范性文件规定权利和义务时应当有上位法依据,权利和义务主体必须明确,一个条款通常对应一项权利或者义务,表述的方法有以下四种:

(一)禁止性规范,即规定行为主体不得作出某种行为的规范。常用语有:“禁止……”、“不得……”、“不应当……”等。

(二)义务性规范,即行为主体按固定的条件必须为某种行为的规范。常用语有:“应当……”、“必须……”、“有义务……”、“有责任……”、“履行……职责”、“行使……职权”等。

(三)授权性规范,即允许或授予行为主体作出某种行为的规范。常用语有:“可以……”、“有权……”、“享有……权利”、“不受……干涉”、“不受……侵犯”等。

(四)倡导性规范,即提倡行为主体为某种行为的规范。常用语有:“鼓励……”、“保障……”、“提倡……”、“支持……”等。

第二十九条(法律责任要求)

规范性文件不得创设应当由法律、法规、规章规定的法律责任。法律、法规、规章对违法行为已经规定法律责任的,一般不再照搬重复,但可以作出细化规定。

法律责任应当与具体的行为规范相对应,应当明确责任主体、执法主体、法律责任的种类,鼓励采用“行为模式—法律责任”相对应的模式。

第三十条(法律责任表述)

规范性文件中的法律责任按其性质一般分为以下三种:

(一)行政责任,规范性文件无权创设行政责任,通常直接引用法律、法规或规章的名称及具体罚则条文,或者简述为“依法追究相关人员的行政责任”。对于有关工作人员给予行政处分时,可简述为“对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分”。

(二)刑事责任,规范性文件不得规定刑事责任,但需要提示行政主体及其执法人员及时将构成犯罪的案件移送司法机关时,简述为“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

(三)民事责任,规范性文件不能设定民事责任,但涉及到一方民事主体侵犯另一方民事主体合法权益的,可以表述民事责任,简述为“双方可协商处理或者依法提起诉讼或仲裁”。

第三十一条(救济条款表述)

救济条款应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》的规定表述。

第三十二条(施行日期表述)

规范性文件应当明确规定开始施行的具体日期,一般自公布之日起30日以后施行,可以表述为“本XX(文件名称)自XXXX年XX月XX日起施行,有效期至XXXX年XX月XX日止。”

对于有效期已过、已经失效的规范性文件,不得在新制定的文件中规定旧文件同时废止的表述,防止已失效文件的有效期被不当延长。

采用废旧立新模式制定规范性文件的,废止原规范性文件的表述应当紧接在规范性文件施行日期的表述之后。

第三十三条(溯及既往条款表述)

规范性文件原则上不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外,可以表述为“本XX(文件名称)自XXXX年XX月XX日起施行。XXXX年XX月XX日至XXXX年XX月XX日期间,符合本办法规定的,参照本办法执行。”

第三十四条(过渡性条款表述)

规范性文件设定的行为规范的施行,将影响或者改变原合法行为或者合法权利时,应当设置保留或者保护原有行为或权利的过渡性安排条款。该条款可以单独设置,也可以在施行日期后一并表述。

第三十五条(制定实施细则表述)

规范性文件应当对需要予以规范的事项直接作出具体、明确的规定,确有需要有关行政机关制定实施规范性文件的配套性制度的,可以在相关条文中专门规定,表述为“本XX(文件名称)的实施细则由XX部门负责制定。”

第五章 文字规范

第三十六条(词句要求)

规范性文件中的用词应当准确、严谨、简洁、平实,提倡使用规范的“法言法语”,避免出现生僻的语词、华丽的辞藻以及不必要的重复等问题。

规范性文件中的句式应当完整,符合语法规范,鼓励使用陈述句、祈使句,避免使用长句、倒装句等。

第三十七条(主体词语表述)

规范性文件在表述主体时,普遍主体一般用“组织和个人”、“公民、法人和其他组织”。规范性文件中尽量不使用“自然人”、“人民群众”等表述。

规范性文件在表述主体时,“机关”一般包括人民代表大会及其常务委员会、人民政府、人民法院、人民检察院,“部门”一般包括人民政府所属的局、委、办,“机构”一般包括部门、团体内设的组织;“单位”泛指一切组织,“相对人”泛指应当接受行政管理和服务的公民、法人和其他组织。

第三十八条(拟定词语表述)

规范性文件在表述创制、拟定时,通常会使用“制定”或“制订”,其中“制定”偏重于做出最后决定,常与政策、法令、方针、路线等搭配,“制订”偏重于从无到有的创制、草拟而后的订立,常与计划、方案等搭配。

第三十九条(决定词语表述)

规范性文件在表述决定时,通常会使用“作出”或“做出”,其中“作出”的行为对象为抽象的意识形态,常与决定、解释等词语搭配使用。“做出”,一般是具体的物质实践,多与名词词语搭配使用。

第四十条(上位依据词语表述)

规范性文件在表述上位依据时,通常会使用“依照”,“按照”或“参照”,其中“依照”用于规定遵循上位法的情况,“按照”用于规定遵循同位法和本法规,“参照”用于适用范围的延伸,指在遵循基本法律规范的前提下,可以适用性质相近的其他同类规范,参照对象可以是上位法,也可以是同位法。

第四十一条(禁止词语表述)

规范性文件在表述禁止性规范时,通常会使用“不得”或“禁止”,其中“不得”用于有主语或者有明确的被规范对象的情形,“禁止”用于无主语的祈使句中。避免使用“不准”、“不应”、“不能”、“严禁”等不尽规范的表述。

第四十二条(权利和义务词语表述)

规范性文件在表述权利时,通常会使用“有权”或“可以”,其中“有权”用于赋予主体某项权利,“可以”则在规范具体行为时使用。

规范性文件在表述义务时,通常会使用“应当”或“必须”,其中规定“义务”时,多使用“应当”;规定某项在任何情况下都要履行的义务,且设定明确的法律责任的,可以使用“必须”。

第四十三条(主动公开词语表述)

规范性文件在表述主动公开时,鼓励使用“公布”,减少使用“发布”或“公告”。“公布”用于公布法律、法规、规范性文件、标准等;“发布”用于公开发出新闻、信息、命令、指示等;“公告”用于向公众发出告知事项。

第四十四条(数字使用)

规范性文件中章、节、条的序号用汉字小写数字依次表述;项的序号用汉字小写数字加小括号依次表述;目的序号用阿拉伯数字依次表述。

规范性文件中表示年、月、日用阿拉伯数字表述;书写年份应当用四位数字。

规范性文件中数词和量词的使用应当符合法定标准和习惯用法,标准、叙述方式前后应当统一。

第四十五条(标点符号使用)

规范性文件中标点符号的使用应当符合《标点符号用法》(GB/T15834-2011)的规定,不使用问号、感叹号,除引用方针、原则等文字用引号外,一般不使用引号。

规范性文件中引用上位法名称时,统一使用全称并使用书名号,但注明简称的除外。书名号之间不再使用其它符号。

规范性文件中出现分项表述的,除最后一项末尾用句号外,其他项的末尾用分号;分项中间使用了分号或者句号的,项尾统一使用句号。

除题注、需要注明简称、补充表述以及项的序号外,规范性文件中一般不使用括号。

第六章 公布、延续、修改与废止

第四十六条(文件公布)

制定机关应当及时将规范性文件以便于公众知晓的方式公布。

制定机关应当主动将规范性文件在同级人民政府的门户网站向社会公开。

规范性文件未向社会公布的,不得作为实施行政管理的依据。规范性文件通常自公布之日30日以后施行,公布时间以首次向社会公布的时间为准。

第四十七条(文件延续)

规范性文件经评估,拟不作任何修改并继续实施的,其起草部门或者实施机关应当在该文件有效期届满的1个月前向制定机关提出,由制定机关延续有效期后重新公布。

制定机关可以采取通知或者决定(以下简称决定)的方式对外公布延续结果,具体格式如下:

(一)文件名称通常表述为“关于延续XX(文件名称)有效期的决定”;

(二)决定内容包括延续规范性文件的理由、原制定机关、文件名称、文号和延续期限等,表述为“XXXX年XX月XX日XX(原制定机关)制定的XX(文件名称)(沪XX规〔XXXX〕XX号)经评估需继续实施,有效期延续至XXXX年XX月XX日。”

规范性文件延续决定需要附上延续后的规范性文件正文,鼓励在正文标题下方加括号表述文件延续情况,表述为“(根据XXXX年XX月XX日XX部门《关于延续XX(文件名称)有效期的通知》沪XX规〔XXXX〕XX号(新文件文号)予以延期)”。

第四十八条(文件修改)

规范性文件经评估后的修改一般有两种方式:

(一)简易修改,拟作不涉及行政相对人权利义务等实体内容的修改;

(二)实体修改,拟作涉及行政相对人权利义务等实体内容的修改。

制定机关可以采取通知或者决定(以下简称决定)的方式对外公布修改结果,具体格式如下:

(一)文件名称通常表述为“关于修改XX(文件名称)的决定”;

(二)正文部分包括修改规范性文件的理由、依据、修改机关和修改范围等;原文件的部分条款或内容修改情况说明(其中,对多个文件进行修改的,应当分别列举每个文件有关条款的具体修改情况,仅对一个文件进行修改的,应当依次列举有关条款的修改情况)。

(三)结尾部分包括决定的施行日期、有效期等,可以表述为“XX(文件名称)根据本决定作相应修改后自XXXX年XX月XX日起施行,有效期至XXXX年XX月XX日止。”

对规范性文件进行修改,应当在修改决定后随附修改后的规范性文件全文,鼓励在文件名称下方加括号表述文件修改情况,表述为“(根据XXXX年XX月XX日XX部门《关于修改XX(文件名称)的决定》沪XX规〔XXXX〕XX号予以修改)”。

第四十九条(文件废止)

规范性文件的废止一般有三种方式:

(一)规范性文件有效期届满,文件自行失效;

(二)在新的规范性文件中明确规定废止旧规范性文件;

(三)制定机关根据清理规范性文件结果或工作需要通过专门的废止通知,废止规范性文件。

制定机关可以采取通知或者决定(以下简称决定)的方式对外公布废止结果,具体格式如下:

(一)文件名称通常表述为“关于废止XX(文件名称)的决定”;

(二)正文内容包括废止的规范性文件、理由、时间等内容,可以表述为“为了/根据XX(废止规范性文件的理由),XX(制定机关)决定,废止XX(文件名称)或XX、XX(文件名称)XX(文件数量)件文件。”

(三)结尾部分要交代废止文件的施行日期,可以表述为“本通知自XXXX年XX月XX日起施行。”

第七章 附则

第五十条(施行日期)

本技术规范自XXXX年XX月XX日起施行。

编后语:规范性文件大多是对法律、法规、规章的细化和延伸,从某种意义上说制定规范性文件也是一种准立法活动。制定规范性文件,要求做到逻辑结构严密、语言文字规范、表述简洁准确。本课题围绕规范性文件制定过程中的结构表述规范、条文表述规范、文字表述规范以及规范性文件的公布、延续、修改与废止规范等四个方面展开研究,通过借鉴现有的立法技术规范,解剖本市优秀的规范性文件,提出了文件制定的技术规范建议,可操作性较强。此外,课题组还拟定了本市规范性文件制定技术规范的条文版草案,对有关部门制定规范性文件具有较好的指导价值。

课题组组长简介:

钱焰青,男,现为开户注册送28元体验金法律事务协调处处长。

(责任编辑:陈素萍 核稿:陈书笋)