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《上海市崇明禁猎区管理规定》解读 来源: 城建法规处 2018-05-28

一、为什么要制定《上海市崇明禁猎区管理规定》(以下简称《规定》)?

 崇明具有得天独厚的地理环境和自然环境,野生动物资源尤其是野生鸟类资源丰富。截止目前,崇明野生鸟类400余种,约占全国的35%;其中被列入国家一级、二级重点保护的珍稀候鸟超过150种。崇明还是国际上“东亚——澳大利亚”候鸟迁徙通道的重要中转站,来自澳大利亚、新西兰、日本等国的过境栖息候鸟总数达到数百万。丰富的野生鸟类资源也滋生了乱捕、滥猎、滥食现象,崇明大片林地间盗猎者设置的捕鸟网时有发现,当地的婚丧嫁娶、饭店酒桌上吃“野味”一定程度上成为“风俗”。

随着2016年崇明撤县设区,《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》的公布和市人大常委会《关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定》的实施,举全市之力推进崇明世界级生态岛建设成为全市上下的共识,崇明生态建设和野生动物保护工作进入新的阶段。

2016年11月,崇明区人民政府以通告的形式,宣布崇明划定为野生动物禁猎区。对照《规划》所提出的“打造鸟类天然博物馆和候鸟天堂”目标和鸟类物种数指标,以及《决定》所明确的“依法划定禁猎(渔)区,构建野生鸟类保护管理体系”等要求,一年多以来,崇明区相关行政管理部门通过野外巡查、重点检查、专项整治、联合执法等多种措施,初步遏制了非法猎捕、经营野生动物等行为,特别是宣布为禁猎区后相关非法猎捕行为可追究刑事责任,有力地惩处、震慑了一批非法盗猎者,为禁猎管理工作开创了良好局面。

与此同时,崇明的禁猎管理工作也存在法律制度和措施层面的一些问题,主要包括:一是,现行国家《野生动物保护法》和地方性法规《上海市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》(以下简称《办法》)仅规定了禁猎区划定条件和权限,缺乏针对禁猎区管理的特殊性要求,有必要结合崇明实际,针对禁猎区设立必要的管理制度,填补制度约束上的空白;二是,为了更好地与国家有关禁猎区非法猎捕案件的“入刑”标准进行对接,需要细化禁止使用的猎捕工具和方法,持续营造对非法猎捕行为的高压态势;三是,针对崇明当地滥食陋习,对食用野生动物相关行为进行规范,填补国家和本市野生动物保护法律法规的空白。

二、崇明禁猎区的禁猎对象具体有哪些?

与禁渔区不同,禁猎区所保护的是陆生野生动物。因此,从大的范围而言,《规定》将禁猎的野生动物限定为陆生野生动物,实践中重点保护对象即为野生鸟类资源。国家《野生动物保护法》已经规定的国家、地方重点保护野生动物名录中的陆生野生动物以及“三有”(有重要生态、科学、社会价值)陆生野生动物,均纳入《规定》的禁猎对象范围。同时,考虑到崇明仍有一些较为罕见的鸟类栖息或者迁徙过境,这些鸟类品种约占10%,同样有必要予以保护。为此,《规定》增加一项规定,将经过科学评估确需保护的其他陆生野生动物,也纳为禁猎对象,同样适用于《规定》的各项禁猎、保护要求。

三、增加了哪些禁止使用的禁猎工具和方法?

猎捕野生动物的工具和方法多种多样,其中不少对人身安全、生态环境具有极大的危害性。对此,国家《野生动物保护法》和本市《办法》对禁止使用的猎捕工具和方法都有具体列举,如公众较为熟悉的毒药、爆炸物、电击装置、火攻等工具和方法;同时,《野生动物保护法》还授权县级以上地方政府规定并公布除该法规定以外的禁止使用的猎捕工具和方法。不仅如此,在禁猎区使用禁用的猎捕工具和方法,还会面临刑事责任。根据国家林业局、公安部2001年《关于陆生野生动物刑事案件的管辖及其立案标准的规定》》的有关规定,在禁猎区使用禁用的工具、方法狩猎的,无论是否实际获得猎捕物,均应当予以立案。

依据上述规定,为加大对非法猎捕行为的震慑和惩处力度,结合在崇明常见的猎捕工具和方法,《规定》增加了包括弓箭(弩)、捕蛇夹、捕鸟器以及以人工模拟发声、食物进行诱捕等在内的相关工具、方法,明确予以禁止。同时,考虑到今后还可能出现新的猎捕工具和方法,《规定》按照《野生动物保护法》的授权规定,明确由崇明区人民政府规定并公布其他禁用的猎捕工具和方法。

四、《规定》对滥食野生动物陋习有没有规范?

对于食用野生动物问题,国家《野生动物保护法》规定,禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。这意味着为食用而非法购买国家重点保护野生动物及其制品的行为会受到《野生动物保护法》乃至刑法处罚。但除此以外的其他食用野生动物行为,是否需要承担法律责任,国家法律层面未作规定。从遏制、杜绝崇明比较突出的滥食野生动物陋习的实际需要出发,《规定》相应增加了禁止性规定:一是明确禁止食用国家重点保护野生动物及其制品,以及没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品;二是禁止为食用非法购买上述野生动物及其制品。《规定》对于食用野生动物相关行为的规范,填补了立法上的空白。今后,有非法食用以及为食用而购买野生动物行为经查实的,都将依法受到处罚。

此外,崇明当地一些餐饮饭店为了吸引顾客前来消费“野味”,在店招店牌、菜单中,明示或者暗示地显露禁止食用的野生动物食品的名称、别称或者图案等内容。针对这一现象,《规定》同样予以明确禁止。

五、在遏制非法猎捕行为方面,《规定》有哪些具体举措?

对于遏制非法猎捕行为,《规定》着重从三方面予以强化:

首先,设立了禁猎巡查制度。巡查工作对于及时预防和发现非法猎捕行为、掌握案件线索具有重要作用。崇明宣布为禁猎区后,崇明区农业、公安、市场监管、城管执法和综治等部门联合制定了崇明区野生动物保护工作实施方案,要求组建专业巡查队伍,开展巡查工作。实践证明,巡查工作取得了良好成效。为此,《规定》将崇明区的巡查制度在规章中予以固化、完善,其主要内容可概括为“一个方案、三级巡查(巡护)”,具体包括:一是,由崇明区野生动物行政主管部门会同相关部门制定禁猎区巡查方案,并报区政府批准,巡查方案应当明确参与部门、职责分工、人员构成、巡查频次、重点巡查区域等内容;二是,在区级层面和乡镇层面,分别由崇明区野生动物行政主管部门和乡镇人民政府,根据巡查方案组织专业队伍实施巡查;三是,考虑到崇明现有40多万亩林地,且往往成为非法猎捕行为多发区域,《规定》对现有巡查工作予以拓展,要求禁猎区内公益林、商品林的养护责任单位也承担起在养护区域巡护的职责,并建立巡护档案;发现非法猎捕行为的,要予以制止和及时报告。

其次,提升“技防”水平。技防设施在实时发现非法猎捕行为、监测野生动物栖息环境等方面,具有人力不可替代的重要作用。目前,崇明部分重要区域安装、使用技防设施的工作正在积极推进中。为此,《规定》明确提出,在野生动物栖息地、迁徙通道以及其他非法猎捕行为多发区域,应当安装红外相机、视频监控等技防设施,从而更好地利用技术手段提升管理效果。上的一项急迫需求。

最后,强化部门联动,形成执法合力。非法猎捕野生动物行为的背后,往往涉及非法生产、经营、出售、购买、运输一整条“利益链”,将受到行政处罚乃至刑事责任追究。对此,崇明区野生动物、公安、市场监管、交通等部门均按照各自职责参与案件查处工作。《规定》相应提出了两方面要求:一是,建立信息沟通机制,由崇明区政府定期组织各部门,通报、研究包括案件查处在内的禁猎区管理相关情况;二是,建立复杂案件处置机制,即对于情况复杂、需要多部门共同处置的野生动物保护案件,崇明野生动物行政主管部门应当将案件信息及时上报区政府,由区政府组织各部门,包括城管和乡镇政府,通过联合执法等方式对案件进行处置。